曾某诉佛山市劳动和社会保障局行政确认一案       一、当事人 原告：曾某。 被告：佛山市劳动和社会保障局。 第三人：××公司。 二、案情 王某是第三人××公司的职工。某日，王某上班时感到身体不适，向公司请病假后一小时在家中昏倒，经医院抢救无效于次日死亡。王某之继女（与王某未形成扶养关系）曾某向被告佛山市劳动和社会保障局提起工伤认定申请，被告作出《工伤认定书》，不认定王某的死亡视同工伤。原告曾某不服，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《工伤认定书》。 三、审理 第三人××公司在答辩意见中提出，根据《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，只有用人单位、工伤职工或者其直系亲属、工会组织才有权向劳动保障部门提出工伤认定申请，而原告曾某是死者王某未形成扶养关系的继女，不是直系亲属，其无权提出工伤认定，故其也不具有原告诉讼主体资格，法院应驳回曾某的起诉。 法院经审理后，未采纳第三人的答辩意见，从实体上对本案进行了审理。 四、评析 本案的关键不在于审判的最终结果如何，而在于审理过程中涉及的两个问题。 一、提起工伤认定申请的资格与原告诉讼主体资格的关系 有一种意见认为，无权申请工伤认定的申请人（这里的无权申请人排除了在财产或身份上与该工伤认定结果有其他法律上利害关系的情形）也无权对工伤认定结果提起行政诉讼。工伤认定的作出是应申请的行政行为，有权申请人因法律赋予了其申请该行政行为的资格而与该具体行政行为存在法律上的利害关系，对应自己的申请作出的具体行政行为可以提起行政诉讼，但本案中，曾某实际上无权进行申请，且与王某的工伤认定结果在法律上没有任何身份、财产或其他关系，其法律地位都与其他毫不相干的人无异，故无权申请人曾某对该行政行为也无权提起诉讼。 另一种意见认为，虽然曾某无权提出工伤认定申请，但并不意味着其不具有原告诉讼主体资格，因为只要是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行为不服的，都可以依法提起行政诉讼。而曾某作为该行政行为作出的实际申请人理应与工伤认定有利害关系。 笔者同意第二种观点。理由如下： （一）“与具体行政行为有法律上的利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。本案中，无论原告曾某是否有权提出申请，被告佛山市劳动和社会保障局已经应原告的申请作出了工伤认定，即使原告是不相干的其他人，该工伤认定的实体内容可能对其权利义务不会产生实际影响，但原告的申请行为实际上已成为被告作出工伤认定的前提条件或启动程序，故原告在程序权利上与工伤认定具体行政行为存在法律上的利害关系，其应可以提起行政诉讼。 （二）工伤认定是应申请而作出的行为，如果被告佛山市劳动和社会保障局在没有证据证明曾某是有权申请人的情况下就应曾某的申请作出了工伤认定结果，应属作出具体行政行为主要证据不足而予以撤销，故曾某的申请资格是关系到具体行政行为的合法性，应从实体上予以审查，而不是评判曾某有无权利提起行政诉讼的标准。 （三）如果被告佛山市劳动和社会保障局应原告曾某申请而作出的工伤认定确实有误，用人单位因该工伤认定对自己有利，一般不会主动提起诉讼，而法院又以原告无权提起工伤认定申请为由驳回其起诉，将会导致无人启动法院的审查程序，不利于纠正违法的行政行为，有悖行政诉讼的初衷。且这种无人起诉的状况并不是当事人怠为行使诉讼权利所致，而是因行政机关错误受理申请所导致，不利后果不应由相对人承担。 二、 设定提起工伤认定申请资格的合理性问题 我们再将本案的原告身份曾某假设为死者王某之弟，将引起本案的第二个问题：曾某是否有权提起工伤认定申请。针对这个拟制的问题合议庭也出现了两种不同的意见： 一种意见认为，按照亲属法的有关理论，直系亲属，即相互之间有一脉相承的血缘关系的上下各代亲属，如父母与子女、外祖父母与外孙子女等。而兄弟属旁系血亲，不在直系亲属范围内，根据《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，曾某无权提起工伤认定。而被告佛山市劳动和社会保障局在未查清曾某的申请资格的情况下作出工伤认定，属事实不清、证据不足。 另一种意见认为，我国成文法对直系亲属的涵义未进行明文规定，而在不同领域对直系亲属的内涵和外延又存在许多不同的观点：如１９５３年原劳动部发布的《劳动保险条例实施细则修正草案》的规定，供养直系亲属包括了（１）祖父、父、夫年满６０岁或完全丧失劳动力者；（２）祖母、母、妻未从事有报酬的工作者；（３）子女（包括养子女、前妻或前夫所生子女，非婚生子女）、弟妹（包括同父异母或同母异父的弟妹）年未满１６岁；（４）孙子女年未满１６岁，其父死亡或完全丧失劳动力，母未从事有报酬的工作者。会计和出纳的回避问题上直系亲属则又包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系。此外，考虑到现实情况，用人单位因工伤认定对已有利，不会主动提出诉讼；而工会组织在外企或私企中起的作用也是非常有限，一般不会或不能提起诉讼；假如死者王某的父母早亡，王某膝下又无儿女，只剩下兄弟曾某有亲属关系，若再限制曾某的申请资格，则将导致无人申请的尴尬局面，严重损害职工的合法权益。基于以上考虑，在没有成文法对直系亲属予以明确的前提下，对直系亲属的范围应扩大理解，赋予曾某的申请资格。 这两种说法一个注重学理，一个注重实际，从而得出不同结论，可谓是见仁见智。笔者不想在此评论孰对孰错，但从二者的争议中，可以看出《工伤保险条例》在规定工伤认定申请资格方面存在缺憾，表现在：1.法律法规的用语应严谨准确，既然我国尚未出台亲属法，而民法通则、婚姻法、继承法等相关法律也未对直系亲属的含义予以规定，《工伤保险条例》就应避免使用该类词语，或者在附则中对直系亲属的范围予以明确界定。2.虽然工伤认定是一种依申请而作出的具体行政行为，但它与注册登记或行政许可还是略有不同。职工伤亡的事实已经存在，对伤亡事实进行工伤确认，是为了更好地保护职工及其亲属的合法权益，因此立法的目的应是鼓励当事人向劳动保障部门申请，在条例中除规定用人单位、受伤职工和直系亲属这些利害关系人可以申请外，还规定了工会组织这一与受伤职工无直接关系的社会团体具有申请资格即可看出这点。 为贯彻立法目的，笔者认为对工伤认定申请资格应进行修改，将其扩大为近亲属，范围可借鉴最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。这样的规定，一方面符合立法本意，保护劳动者权益，扩大申请资格的范围；另一方面由于受伤职工或者其亲属所享有的工伤待遇主要是作为经济补偿和精神抚慰，更多倾向于一种身份关系，将其限定在亲属范围内，也有利于防止申请资格过滥。   编辑张早刚律师