曾省忠不服上海市黄浦区人事局对其作出不作公伤认定的决定案
	作者：编写人：丁　峰  出自：上海法院信息网《案例精选》    时间：2006-8-29 12:03:57     【提　示】　　  原告向曾对其具有人事管辖权的行政机关提出公伤认定的申请，而该行政机关亦作出了相应答复。本案的焦点是行政机关的这一具体行政行为是否有法律依据。 【案　情】 原告：曾省忠 被告：上海市黄浦区人事局 原告曾省忠系上海市黄浦区质量技术监督局(以下简称黄浦技监局)干部，1992年12月5日外出不慎受伤。原告单位未为其申请公伤认定。1999年12月，黄浦技监局的行政隶属关系由上海市黄浦区人民政府管辖划归上海市质量技术监督局(以下简称市技监局)垂直主管。2000年，因社会保险改革，原告了解到公伤可享受优惠待遇，遂要求黄浦技监局为其申报公伤认定。同年7月，被告上海市黄浦区人事局收到原告单位要求对原告认定公伤的申请报告后，于2001年1月22日信函答复黄浦技监局，认为时隔八年对原告受伤过程重作公伤认定已无必要，依据是：1？公伤认定的时效期限已过；2？原告受伤后的治疗已终结，原告受伤原因不明；3？原单位对原告受伤后的及时处理是正确、到位的。原告在了解被告函复意见后不服，于2002年6月28日向上海市黄浦区人民法院提起本案诉讼。诉讼中，被告于2002年7月9日向黄浦技监局发函通知撤销了其于2001年1月22日的函复决定。 原告曾省忠诉称：原告于1992年12月15日因公外出途中意外受伤，在原告养伤期间，原告单位黄浦技监局一直给予其公伤待遇。2000年7月，原告单位向被告申请对原告进行公伤认定。被告却函复决定不对原告进行公伤认定。被告的决定，违反了法律规定。故起诉至法院，要求撤销被告2001年1月22日作出的对原告不作公伤认定的决定，判令被告履行保护原告人身权的法定职责，对原告作出公伤认定的批准决定。 被告黄浦人事局辩称：被告不具备对原告进行公伤认定的职权。原告单位的行政编制于1999年由被告处划归市技监局垂直主管后，黄浦技监局工作人员因公伤亡认定的审批权，应属市技监局人事部门。被告于2000年收到原告单位申请要求对原告认定公伤的报告，考虑到原告单位人事关系曾属被告管辖，故按照业务咨询处理，由被告主管工资福利的部门函复了被告意见。函复后，被告告知原告单位及原告本人，被告无权对原告进行公伤认定，他们应该向市技监局人事部门提出有关申请。嗣后，被告于2002年7月9日撤回了被告2001年1月22日函复意见。并表示不同意原告的诉讼请求。 【审　判】 法院经审理认为：根据上海市有关规定，市主管局的人事部门或区、县人事局具有对机关、事业单位工作人员因公伤亡的认定审批权。该审批权的行使，应依据行政隶属关系及干部管理权限来划分。曾省忠在所在黄浦技监局的行政隶属关系变更为市技监局直接领导后，黄浦区人事局对其申请公伤认定依法不再具有审批权。黄浦区人事局对原告单位申请其对原告进行公伤认定的报告进行了函复，并在函复中明确对原告重作公伤认定已无必要。被告的函复虽然不是直接发给原告，但直接对原告的权利义务产生了实际影响，被告的这一行政行为，明显缺乏法律依据。在诉讼中，被告虽已发出撤回函复意见的通知，主动纠错，但因原告坚持诉讼请求，故应依法确认被告2000年1月22日作出的针对原告公伤认定申请的处理决定违法。原告要求被告履行对其进行公伤认定的法定职责，缺乏法律依据，法院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项、第五十七条第二款第二项之规定，判决：一、确认被告上海市黄浦区人事局于2001年1月22日作出的对原告曾省忠不予公伤认定的具体行政行为违法；二、驳回原告曾省忠的其他诉讼请求。 【评　析】 本案原告对行政机关作出的不予认定其公伤的行政行为不服，起诉要求行政机关履行法定职责。所谓职责，应是权利和义务的统一。作为行政机关依法行政的重要内容，行政机关的法定职责范围，应由相关的法律、法规、行政规章等规定来界定。偏离法律规定，妨碍行政管理相对方合法权益的具体行政行为，是无权或越权的违法行政行为。当事人诉请行政机关履行法定职责，法院能够对其诉请支持的前提应是行政机关具有履行诉请事项的法定职责。本案的特殊性在于被告虽具有公伤认定的职权，但原告所在单位的行政隶属关系已由被告处划归市技监局垂直主管，被告在其对原告的人事管辖权消灭后，仍对原属自己人事管辖范围内的对象作出不予公伤认定决定，被告的法定职责是否存在？其作出的不予公伤认定决定的性质认定，是法院审查的关键。在审理本案过程中，对原告所依据的法律规定的正确理解和适用，构成了判断案件走向的基础。对规定中存在歧义的法律条文，我们从立法本意和隐含的法律关系等方面作了深层次理解。本案的审理的要点是在行政机关机构改革过程中，行政机关是否正确运用法律，适当履行法定职责。 首先，就本案而言，对公伤认定，我国无法律、法规的规定，原告曾省忠向被告提出公伤认定申请的依据是上海市人事局等单位制定的沪人(1993)137号文第四条规定，即“机关、事业工作人员因公伤亡的认定，必须严格按照民政部民(1989)优字18号、民(1989)优字19号、沪财行(1990)70号文的有关规定，并报经市主管局的人事部门或区、县人事局批准”，并陈述按此规定，黄浦人事局有权对市技监局直管的黄浦技监局工作人员的公伤作出认定。 从组织形式上讲，被告是干部人事关系的主管机关，可在其辖区内依法行使其管理职能。被告曾是原告单位的人事行政主管机关，原告主张对其进行公伤认定的事实发生在被告具有人事管辖权期间。如原告在此期间提出公伤认定申请，依上述规定，被告是有权对原告是否构成公伤进行审查决定的。 其次，经查明，黄浦技监局在机构改革后，行政管理体制由黄浦区政府管辖变为市技监局直接领导。原告在此时即原、被告间已不具备人事隶属关系的情况下，向被告申请公伤认定，被告是否有权对原告的申请进行实质性的审查？被告涉案的实质性审查是否适当？关于原告主张适用的规范性条文的理解，经走访上海市人事局等单位，承办人认为，从规定的具体内容来看，制定者是依据计划经济模式下，人事管理具有较稳定的区域性横向关系和市主管局的垂直主管两种方式而作的规定，但人事管理权的行使，应受制于其管辖的人事关系及由此确定的权力范围。从被告的组织形式、职权来源等方面分析，原告申请公伤认定时，被告对其不具备行政管理权。被告对原告的申请无权作出决定，其作出函复意见是一种越权行为。此时，对原告公伤有权认定的单位应为市技监局。被告考虑到原告单位人事关系曾属被告管辖，故按照业务咨询处理，函复了被告意见。被告以这种方式设定了当事人的权利义务，从而误导了当事人，事实上亦造成当事人申请公伤认定多方投诉遭阻。 综观本案，现行干部人事管理规定中有关公伤认定制度不完善，在行政机关职权移位后形成了法律漏洞，从而导致被告行使的行政管理权的随意性，这种随意性实质是一种越权的违法行为。同时，原告提供的法律依据不能证明被告应当作出具体行政行为。为及时纠正行政机关的违法行为，引导其依法行政，法院判决确认被告对原告曾省忠作出的不予公伤认定的具体行政行为违法是正确的。 判决书：上海市黄浦区人民法院(2002)黄行初字第86号。 合议庭组成人员 审判长：冯志勤；代理审判员：丁峰、田华。 　 案例提供单位：上海市黄浦区人民法院 编写人：丁　峰

编辑张早刚律师