媒体上交锋
1998年8月29日，宁波市政府以第70号政府令的形式，发布《宁波市道路交通管理处罚规定》。根据该地方性规章第25条的规定，对违反停车规定的机动车，驾驶员不在场或虽在场但拒绝驶离的，公安交通管理部门可以将车辆拖移至指定的点停放或上锁固定，有关费用由机动车驾驶员承担。2002年8月31日，宁波市城管部门根据市政府有关城市管理实行相对集中行政处罚的规定，对人行道上的违法停车实施管理。据城管部门称，为有效遏制人行道上的违法停车现象，他们将对违法停放在人行道上的车辆进行上锁，违法驾驶员必须在接受处罚后，城管部门方才开锁放行。一段时间，锁车成了城管部门对付违法停车的杀手锏。虽然上锁对治理违法停车有一定的威慑作用，但也招致许多抱怨，不少驾驶员认为他们即使有违法停车行为，你城管部门尽管依法处罚，但为什么非要锁车呢？又为什么非要当事人接受处罚才开锁呢？你一上锁，我为了开车，就必须打的到城管部门接受处罚，来回奔波，费时费钱，万一有什么急事岂不让你给耽搁啦？此外，以接受处罚作为开锁条件，不接受处罚就不开锁，有变相扩大城管部门权利、阻碍被处罚人法律救济途径的嫌疑。因为有许多驾驶员为尽快开锁，往往缴钱了事，根本不会去想行政复议或打官司的事情。锁车这一措施，自其产生以来，一直备受争议，因锁车也引发不少纠纷。
2003年10月28日，全国人大常委会颁布《道路交通安全法》。根据《道路交通安全法》第93条的规定，机动车违法停放，妨碍其他车辆、行人通行的，机动车驾驶员不在场或虽在场但拒绝驶离的，可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或公安机关交通管理部门指定的地点停放，拖车不得向当事人收取费用。比较《道路交通安全法》和《宁波市道路交通管理处罚规定》，可以发现，对于如何处理违法停车，二者做出了不同的规定：一是《道路交通安全法》仅规定可以拖移，而《宁波市道路交通管理处罚规定》除规定可以拖移外，还规定可以上锁；二是《道路交通安全法》规定拖车不得向当事人收取费用，而《宁波市道路交通管理处罚规定》规定拖车、上锁费用由当事人承担。对同一违法行为，法律和地方规章作出了不同的规定，法理上应如何理解？实践中应如何适用？
2005年6月28日，笔者在《现代金报》上发表了一篇《城管锁车违法》的文章，认为对于违法停车行为，城管部门可以通过调查取证、作出处罚、依法送达、申请执行等程序，依法治理违法停车，锁车不符合法律规定，并侵犯了当事人对财产的使用权。不料文章刚一见报，就有一胡某在《现代金报》发表一篇观点相反的文章，认为锁车有法律依据，为城管锁车摇旗呐喊。同一媒体，两篇文章观点相反，公众不禁要问：城管锁车到底违法还是合法？
锁车酿诉讼
2005年10月17日11时许，浙江正甬律师事务所律师郑三琪因一急事，驾驶汽车到单位取一份资料，将车停放在办公楼前的空地上。约10分钟后，郑三琪下楼准备开车，结果车辆无法行驶，经下车检查发现左前轮被一锁具锁住，旁边还有一城管部门的违章停车抄告通知书，告知必须到指定地点接受处罚。当时已被锁的汽车有6-7辆，几个城管还在对其他车辆进行拍照、上锁。因有急事，郑三琪上前向几个城管解释，表示停放时间不长、有急事在身，能否先开锁让他把车开走，即使要处罚，等办好事情后再到城管部门去接受处罚也不迟，同时指出新的《道路交通安全法》没规定锁车，锁车不符合新法的规定。但城管不同意解锁，要郑三琪到指定地点去接受处罚后他们再派人来开锁。由于被锁的车辆较多，又是中午下班时分，不少驾驶员都出来开车，发现车被锁后，纷纷对在场的城管做法提出异议，说罚只管罚，为什么要锁车？由于几个城管提出必须先接受处罚后开锁，双方发生严重争执并几乎引发肢体冲突。一方要办事、一方不肯开锁，无奈，郑三琪只好放作汽车不开，打的去办事，心里窝着一肚子火。办完事回到所里后，郑三琪把对城管锁车的法律异议向所领导做了汇报，并表示准备对城管锁车的做法提起诉讼。当日下午，浙江正甬律师事务所召开全体律师会议，对城管锁车是否合法和是否支持郑三琪提起行政诉讼展开讨论。经过四、五个小时的热烈辩论，大家一致认为城管锁车已不符合新的法律规定，支持郑三琪对城管锁车做法提起行政诉讼，考虑到该诉讼的公益性和办理难度，为保证办案力量，所里指派吴宗建和笔者两位律师共同参与办理。
2005年10月19日，原告郑三琪向宁波市海曙区法院提起行政诉讼，要求确认城管部门的锁车违法。《宁波日报》、《东南商报》等媒体对案件进行了报道，市民对此高度关注，不少认识的人还打电话到所里，对诉讼表示支持。2005年11月9日，法院开庭审理，城管部门有四、五十人参加旁听，庭上原、被告双方就锁车是否合法展开了激烈辩论。被告城管部门认为，他们是根据《宁波市道路交通管理处罚规定》第25条的规定，对违法停放车辆进行上锁的，在该规定没被废止之前，他们有权锁车。原告及代理人认为，在《道路交通安全法》施行以后，应按照新法的精神和规定来治理违法停车，对于与新法不一致的旧法规定，应自觉不予适用，锁车已是过时做法，继续锁车违反了《道路交通安全法》的规定和立法精神,理由为：一、违反新法优于旧法、下位法服从上位法的法律原则。对于机动车违反停车规定，驾驶员不在场或虽在场，但拒绝驶离的，《道路交通安全法》和《宁波市道路交通管理处罚规定》作出了不同的处理规定。由于《道路交通安全法》是2003年10月28日由全国人大常委会通过的，而《宁波市道路交通管理处罚规定》是由宁波市政府1998年8月29日通过的，在法律效力上，《道路交通安全法》属于新法、上位法，《宁波市道路交通管理处罚规定》属于旧法、下位法。按照新法优于旧法、下位法服从上位法的原则，在《道路交通安全法》和《宁波市道路交通管理处罚规定》对同一问题作出不同规定的情况下，应优先适用《道路交通安全法》，城管部门适用旧法、下位法显然不对。二、锁车不符合《道路交通安全法》的立法目的和精神。《道路交通安全法》第一条即阐明它的立法目的之一，是为维护道路交通秩序、提高通行效率。在全国人大常委会2003年10月28日通过该法之前，全国不少城市采取了锁车做法，如果说锁车是好的做法的话，那为什么全国人大常委会在《道路交通安全法》中没有吸收这一执法实践呢？为什么对违法停放车辆仅规定可以拖移而没有规定可以上锁呢？原告一方认为，对妨碍其他车辆、行人通行的违法停放车辆进行托离，可以使受阻的交通秩序迅速得到恢复，提高通行效率，这符合《道路交通安全法》第一条所规定的立法目的和精神。而锁车呢？锁车不仅不能及时恢复受阻的交通秩序，而且由于必须接受处罚才开锁，不接受处罚不开锁，当事人来回奔波，上锁人、开锁人来回奔波，实际上延长了交通秩序的受阻时间，显然与《道路交通安全法》的立法目的和精神相悖。三、锁车有不正当扩大城管部门权力、不适当阻碍被处罚人法律救济途径的嫌疑。行政机关在工作中利用自己的地位优势或工作优势，不正当地扩大自己在行政处罚中的权力，应视为违法。就锁车来讲，任何被处罚人都可以对城管部门的处罚提出异议，并在有理由情况下拒绝接受处罚，有什么理由非要被处罚人接受处罚？难道他们的每一次处罚都是正确的吗？城管部门以接受处罚作为开锁条件，不接受处罚就不开锁，有不正当扩大城管部门权力的嫌疑，而且这种做法，导致很多被处罚人为怕麻烦，往往缴钱了事，不去行使法律救济权利，成为法律救济途径的障碍。由于双方争议较大，法庭宣布择日宣判。
上书省政府
遗憾的是，原告在一审时的观点法院未能采纳。一审法院认为，《宁波市道路交通管理处罚规定》第25条与《道路交通安全法》第93条并不相冲突，是“地方性规章（作出）的补充处理方式”，因此认为原告要求城管部门锁车违法的理由不成立，驳回原告的诉讼请求。接到一审判决书后，浙江正甬律师事务所的律师们不能认同法院的观点。就拿《宁波市道路交通管理处罚规定》第25条是否是《道路交通安全法》第93条的补充来说吧，《宁波市道路交通管理处罚规定》是1998年发布的，而《道路交通安全法》是2003年全国人大常委会通过的，《宁波市道路交通管理处罚规定》在前，《道路交通安全法》在后，前人怎么可能是后人的补充呢？原告不服一审判决，向二审法院提起上诉，要求撤销一审判决，确认城管部门的锁车违法。
浙江正甬律师事务所的律师们坚持认为，《宁波市道路交通管理处罚规定》第25条已与《道路交通安全法》第93条的精神相悖，应予改变或撤销。能否改变或撤销《宁波市道路交通管理处罚规定》第25条既是解决本案争议的关键，也是宁波市锁车存废的分水岭。根据《立法法》第87条第2、4款的规定，下位法违反上位法或规章被认为不适当的，应予改变或撤销，同时根据《立法法》第88条第6款的规定，省政府可以改变或撤销下级政府制定的不适当的规章。据此，2005年11月15日，吴宗建律师上书浙江省政府，要求改变或撤销《宁波市道路交通管理处罚规定》第25条。省政府对吴宗建律师的建议非常重视。2005年11月29日，省政府法制办回函吴宗建律师称，已“要求宁波市政府暂停执行与国家法律相冲突的规定，根据法律法规及时修正”。2006年2月7日，在市政府第68次常务会议上，宁波市政府经审议决定废止《宁波市道路交通管理处罚规定》。自此，宁波市不再有锁车现象。上诉人认为《宁波市道路交通管理处罚规定》既已废止，锁车也不将存在，诉讼目的已达到，遂于2006年2月22日向宁波市中级法院提出撤诉申请。
结语
从本案的表面看，双方的争议是围绕锁车是否合法展开的，但从本案的实质看，是一个关于执法部门在实践中如何领会法律精神、提高执法水平，营造和谐社会的问题。诉讼中，城管部门一再强调，只要《宁波市道路交通管理处罚规定》存在一天，他们就要锁车一天。听起来似乎有道理，但实际上是执法水平有待提高的表现。不知城管部门想过没有，如果锁车是好东西的话，《道路交通安全法》怎么不规定锁车呢？新的法律出台后，在老规定与新法相冲突的情况下，由于工作的滞后性，原发布部门不可能及时废止老规定，这时难道执法部门还要继续适用吗？肯定不能。这时执法部门应自觉按新的法律精神来执行，而不是捧一部过时的老皇历来处理。笔者认为，不领会法律精神，生硬、机械的执法，不仅不能营造和谐社会，而且还会制造社会矛盾，就如本案案发当日引发冲突一样。
